贺雪峰：关于“统筹县域城镇和村庄规划建设”

——《十四五规划建议》学习体会之二

　　近日研读中共中央“关于制定国民经济与社会发展第十四个五年规划和二O三五年远景目标的建议”，重点研读了第七部分“优先发展农村，全面推进乡村振兴”，有一些体会，选择九个问题进行讨论。第二篇讨论“统筹县域城镇和村庄规划建设”。

　　《建议》第第二十六条：“统筹县域城镇和村庄规划建设”，有必要进行认真解读。

　　当前中国正处于史无前例快速城市化进程中，几乎所有农民家庭都有一个城市梦，且他们正在努力进城。有一种很主流的观点认为，农民进城了，就应当让出他们在农村的宅基地、承包地，而不能一边进城占用城市建设用地，一边同时保留农村的土地。有人认为当前中国城市化进程中出现的一个严重弊病是农民进城了，城市建设用地增加了，农村建设用地却没有减少，不仅没有减少，据说还在小幅度增加，由此造成了严重的建设用地浪费。这种主流观点认为，应当通过规划来让农民进城增加的城市建设用地与农民进城减少的农村建设用地挂钩。

　　因此，有人将“统筹县域城镇和村庄规划建设”理解为农民进城增加的城市建设用地与减少的农村建设用地挂钩，认为应当通过规划减少村庄建设用地，复垦农民宅基地为耕地，节约土地资源，保障城市建设用地。

　　问题是，中国农民进城往往并非一次性进城，更非全家人一起进城，而是在城乡之间多次往返。农民进城是一个要持续数十年的进城。具体来讲，对于一个农民家庭，总是年轻人先进城务工经商，父母留守务农。农户家庭积累一定资源开始尝试在县城买房安居，却很少有农户家庭是全家进城，而往往是年轻人进城及为获取县城优质教育资源而优先教育进城，中老年父母大多仍然留村。而且，年轻人仍然愿意将农村作为自己年老时退养的保障。或者说，在缺少足够城市就业保障和收入机会的情况下面，进城农民只是将城市当作获利的机会结构之一，而非唯一，他们相当理性地保留农村这个退路与保底。也正是农民将农村作为退路和保底，中国现代化进程中才有了农村这个稳定器和蓄水池，中国现代化才具备强大的应对经济周期和重大风险的能力。

　　也就是说，中国农民进城，是农民有主体性的决策，他们理性评判风险，依据家庭条件做出策略选择。农民进城要风险最小化，他们因此一方面要充分参与城市就业获利的竞争，一方面要保留农村基本保障。进城有风险，进城失败了就返回村庄。正是有了农村退路，农民就更加敢于冒险进城，就更加敢于参与市场竞争。

　　正是中国农民在进城中有主体性的决策，决定了中国城市化进程中必然有一个农民进城了，农村宅基地以及承包地却没有退出的阶段。因为农民进城还只是尝试性的，还不够稳定，还需要农村这个后方基地。只有当农民可以真正在城市落地安居，且国家有能力为进城农民提供足够保障时，农民才愿意放弃农村这个退路。在未来相当长一个时期，中国农民进城都不可能是稳定的，都仍然需要农村这个退路，因此，就会出现农民进城了，农民在农村宅基地却没有退出的现象。农民退出农村宅基地要比农民进城晚上半拍，这半拍大概需要二三十年时间。

　　也是因此，在统筹县域城镇和村庄规划建设时，一定要懂得辩证法，要理解中国农民进城的内在本质，不要搞形而上学的齐步走，不要搞无时差的同步挂钩。

　　此外，农民会依据自己家庭条件进行策略选择，从村庄层面看，虽然可能村庄中的多数农民都已进城去了，实际情况却是几乎每户都有老年人留守，且几乎每户都将农村作为退路。村庄空心化只是表面现象，实际情况是村庄不仅在支撑着农民的进城，而且村庄中仍然有着众多农户家庭。

　　村庄规划中千万不要因为貌似空心村就规划拆除合并。现在不要着急，要继续保留村庄，要让农民有农村这个进城基地和进城失败的退路。再过二三十年，农民城市化完成了，村庄格局大体已定，再来进行村庄规划，再来统筹城乡发展，才是时候。

　　在快速城市化进程中农村衰落是自然的，是一个相对漫长的过程，人为推进这个过程就可能造成不必要的折腾。

　　2020年11月11日晚上