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关于深化机构改革构建职能科学的认识与思考

作者:单双祥 发布时间:2018-06-05 16:07:24 来源:民族复兴网 字体:   |    |  

——兼谈标与本的辩证关系

  近来,本人反复研读中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》和习近平总书记《关于深化党和国家机构改革决定稿和方案稿的说明》,深刻感受到这次改革力度、广度、深度都是空前的。通过这改革,体会到以习近平同志为核心的党中央在完善坚持党的领导的体制机制,把党的领导贯彻落实到党和国家机关全面正确履行职责的各领域各环节,确保党始终总揽全局、协调各方,从制度上保证党的长期执政、社会主义事业持续发展和国家长治久安具有重大历史意义。

  回顾我国政府机构近七十年来的历程,我们可以肯定许多成就和经验。在中国共产党的领导下,从百年战争屈辱废墟中的旧中国宣布中华人民共和国中央人民政府成立,彻底地改造了长达几千年旧封建政权及机构,为我国社会主义事业的建设,提供了人民当家作主的政权保障。

  随着国家形势的变化,我国政府先后进行过十多次自上而下的机构改革。分别是1952年改革、70年代的政府机构改革、1982年、1988年、 1993年、1998年、2003年、2008年、2013年和2018年政府机构改革。每次政府机构改革有力地保障和促进了我国政治、经济、文化、社会、生态各项事业的全面发展,事实已经证明我国社会主义基本制度比封建主义制度、资本主义制度优越得多,各级政府职能绝大部分适应我国国情发展的要求。

  第一,机构设置不断优化。从几次机构改革可以得出,机构在改革中的精简幅度是很大的。由于各种历史原因机构反反复复出现增加,但总的来说,机构总数还是在下降的,当然,机构内部还有待进一步优化。

  第二、政府管理角色和方式发生了转变。改革开放以来,随着我国计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变,我国政府职能中的经济职能在管理方式上或管理角色上发生了重大转变。

  第三、国家机构依法履行职能全面推进。1952年我国颁布的宪法到如今全国人大按照宪法的规定制定了行政复议法、行政诉讼法、行政处罚法、行政许可法、国家赔偿法等300多部法律,我国规范政府行为的法律体系初步完善,30年前党的十一届三中全会提出的"有法可依,有法必依,执法必严,违法必究"的目标正在逐步实现。

  当然也要清醒地认识到建国快七十周年,尤其是从改革开放走到今天,已届不惑之年,包括今年这次改革,1982年之后的30多年时间里,各级政府机构一共集中进行过8次改革,基本上平均每5年就进行一次政府机构的调整。为什么机构改革的次数如此频繁仍然没有解决职能重叠、职责交叉、层次复杂却又分工不清、人浮于事的现象呢?本人就这个现象站在实践者的角度谈个人认识,真希望能为我国机构改革尽一份力量。

  世纪伟人毛泽东在《人的正确思想是从那里来的?》一文中指出:“一个正确的认识,往往需要经过由物质到精神,由精神到物质,即由实践到认识,由认识到实践这样多次的反复,才能够完成。”人类最典型的例子就是从“地心说”转变到“日心说”。古代由于科学技术的局限性,人们的认识一直认为以地球为中心,太阳月亮围绕地球转,这就是所谓的“地心说”。尽管它把地球当作宇宙中心是错误的,然而也认识到地球是“圆形”的,并把行星从恒星中区别出来,着眼于探索和揭示行星的运动规律,这标志着人类对宇宙认识的也是一大进步。直到1543年波兰天文学家哥白尼发表的《天体运行论》中提出“日心说”彻底颠覆了“地心说”的认识,从而人类形成新的宇宙观。

  为什么要举这个例子?因为多少年来在我们的机构改革有个普遍认识,职能决定机构,也就是我们常说的定职能、定机构、定人员(三定方案)。再延伸下去就是说职能为着问题转,机构为着职能转。比如在社会管理中出现某某问题,就说政府职能缺位、越位、错位,至于是人为的故意缺位、越位、错位?还是制度上的缺位、越位、错位?没有剖析就呼吁要机构改革,所以就导致七、八个部门管一头猪,六、七大盖帽管一个顶草帽多头执法的现象,接着又出现相互扯皮、相互推诿的现象,紧接着又进行整合,整合后出现矛盾再去分,转来转去、反反复复。这就是多少年来人们常说的难以跳出“精减—膨胀—再精减—再膨胀”顽固怪圈。

  到底是职能决定机构?还是机构决定职能?这既是一个物质到精神认识问题,更是一个实践观察理念问题,以前我在《全面深化改革要转变我们的思维》一文中肤浅分析过,虽说有多家媒体转载过,但很遗憾,没有引起足够重视或更多争论。在此我还是坚持机构决定职能的观点,着重从标与本的关系,剖析为什么机构决定职能?

  一、什么是标?什么是本?标与本的辩证关系

  我们经常说对待腐败,对待各种安全事件,对待职能重叠人浮于事等等问题时一定要标本兼治,那什么才是标本兼治呢?标本兼治本来是我国中医学术语,强调整体理念,注重平衡协调作用,尤其是从表入里,再从里向外,从根源上解决疾病问题,与西方医学里“头痛治头,脚痛治脚”有着本质的区别。

  标,是指各种事件外在现象,即表象,也可以说事件运动变化外在表现形式。在现实社会里,问题导向就是标;如职能重叠、人浮于事、腐败、安全事件等等问题表现形式都是标;本是指各种事件内在的基本结构起源和属性,延伸到外在的一种现象由标来体现,内在的基本结构要素和属性是核心。在社会里,人构成机构的基本要素(职权、管理方式),事的属性构成机构的基本内容(那类民生之事以及相关制度)。人和事的基本要素支撑着外在表现形势,外在形势受到内在基本元素的影响,才体现出来的一种现象(职能重叠、人浮于事),既然这样,要解决问题,一定要从根本上思考观察发现问题内在基本要素和属性,正如斩草不除根,春风吹又生了,治标不治本,按下葫芦浮起瓢,既浪费时间,又浪费人力物力财力,其结果职能重叠、人浮于事继续存在。

  因为标是问题的外在表现形式,是表面的、多变动态的、丰富多彩的;而本是问题的内在要素和属性,是深藏的、相对固定的、有规律的;标是人们可以直接认识感受到的,本难以感受到,需要人们深入分析,反反复复验证才能间接地被认识。所以,标与本互为问题的表里,它们是互相依存对立统一整体。本决定标,是标的根据,总要表现为一定的形式;标是由本产生的,总是从不同的侧面这样或那样地体现着问题发生过程,它的存在和变化归根结底是要从属于本的内在要素和属性。标与本的辩证关系也符合马克思主义基本原理。

  标本兼治关键在治病求本,我国中医《黄帝内经》的治病必求于本。那么针对社会现实中的职能重叠、人浮于事等等问题,如何剖析问题里到底是人的因素,还是事的因素,从盘根错节中真正探究问题根本起因,若是事的因素,就事论事,实事求是,若是人的因素,就人论人,是人的信仰滑坡?还是人的本领缺失?再针对问题的根本动因断定正确的整治办法,这才是标本兼治。

  二、问题导向犹如“标”,研究问题关键要找“本”

  习近平总书记曾指出:“坚持问题导向是马克思主义的鲜明特点。问题是创新的起点,也是创新的动力源。”坚持问题导向是十八大以来党中央治国理政的鲜明特色。纵观人类发展历史,一切发展进步无不是在破解时代问题中实现的。发现问题、研究问题、解决问题,始终是推动一个国家、一个民族向前发展的重要动力。可是“问题导向”到底导向什么?我们认为问题导向就是发现的标,即各种事态表现形式,比如职能重叠、多头执法这类问题就指的是标,我们发现了这个标,就必须解决这个标,怎么解决?就必须研究这个标,由表及里,由浅入深,由片面到更全面,找出导致职能重叠、多头执法问题的内在原因。比如说,食品质量安全问题这个标,为什么会出现这个标?因为人们食用了不安全食品,所以要研究适合人们食用的产品这个本。找到了本,标的问题是不是迎刃而解。可是在现实里我们往往只注重在标上,就问题说问题,不去研究内在要素和属性这个本,比如,在市场上发现食品不安全就成立工商食品质量安全监管机构,发现农产品不安全就成立农产品质量安全监管机构,发现水产品不安全就成立水产品质量安全监管机构……如此等等,职能为着问题转,机构为着职能转,必然导致职责交叉、职能重叠、多头执法。我们能不能站在适应人体健康需要,从食用角度去研究食品质量安全的内在要素和属性(2017年我在《对食品监管的理性认识》一文有论述)成立机构,机构为着事的属性转,职能围着机构转,职责交叉、职能重叠、多头执法决不会出现。同理,腐败问题,各种安全事故问题等等也都是标,要解决这些标,就必须研究他的内在要素和本质属性,否则只能“头痛治头,脚痛治脚”或者说“按下葫芦浮起瓢”,达不到从根本上解决问题。

  三、机构决定职能,如同稻米决定米饭

  “治大国如烹小鲜”这是我国古代圣人治国理政的观念,由此我想起做米饭的整个过程。米饭是人们每天离不开的食品,从稻米到米饭需要稻米和水这基本要素,再加能量,在一定大气压和时间內,米饭才能成熟。米饭成熟不成熟,适不适合人的口味有多方面原因,能量不足,水的比例不适中,时间和大气压力不够都会影响米饭味道,当我们抱怨米饭夹生或味道不好时,可以去研究能量,通过转换动能,比如电能转换成木材火能,还可以研究多少大气压是最佳状态,也可以研究米与水的最佳比例,如此等等都可以改变米饭味道,但这只是标,没有深入到本,因为决定米饭品质口味不是能量、水、大气压、时间,而是稻米,稻米才是核心要素。因此从标本上去分析,米饭是标,是动态的,稻米才是本,是静态的。解决米饭好不好吃这个问题,既要考虑能量、水、大气压和时间,关键要研究如何提升稻米品质其核心要素这个本,否则只在标上转来转去,没有深入到本,米饭口味不可能得到品质的提升。在日常生活中,有多少人吃,就做多少米饭,这叫定米饭,定米饭属于主观主义思维,而做米饭就一定要遵循客观规律。量多少稻米,加多少水,用什么能源,在多长时间下,都要客观去做,这才符合马克思唯物主义原理。

  再回到机构与职能上,职能是什么?职能:既不是从天上掉下来,也不是从地里冒出来,而是指机构本身具有的功能以及应起的作用。这个概念是人们普遍认可的,从这个概念就可以判断职能是机构表现形式,没有机构这个主体,职能就不存在,就像没有稻米不可能出现米饭一样道理。职能只是标而已,而机构的内在要素和属性才是根本。因此我们认为职能如同米饭,决定因素在机构内在要素和属性上,只有优化机构内在要素和属性,职能自然就适合社会发展规律,这才是硬道理。前面分析了职能决定机构(定职能、定机构、定人员),导致职责交叉、职能重叠、人浮于事的形象,所以我们很有必要反过来思考,也就是从地心说转变到日心说,机构决定职能,职能反过来促进机构改革,就像稻米决定米饭,米饭口味反过来提升稻米品质。所以,我们认为:一方面,什么样的机构决定什么样的职能,如人大机构决定人大所要履行的职能,政府机构决定政府所要履行职能,政协机构决定政协所要履行职能……等等;另一方面,职能是否合理、是否科学反过来促进机构内基本要素进行改革。

  四、构建职能科学几点思考

  (一)机构设置要定性

  判断机构职能是否科学:第一适应社会经济发展要求;第二机构之间健康、协调、有效地运行,维护社会和谐秩序;第三机构之间相互依存,相互制约保持均衡稳定状态。所以,职能是否科学关键在机构定性上,就像米饭好不好吃关键在稻米品质这个核心要素上,这才是根本。

  既然机构决定职能,那么机构又是怎样产生的呢?机构的成立离不开基本要素人和事,尤其是事的属性,事的属性主要体现在民生所需,也就是说人民的日常生活事项,例如衣、食、住、行、用、教育、医疗、就业、文化、旅游、安全等等。民生所需也不是杂乱无章的,只要深入调查研究,就能发现物有分类,民生所需的各种事项同样可以分类。所以,我们研究事的属性就是研究各种事项在变化途径中找出事的相应规律,制定相应的规则制度,比如任何食品安全事件其共同点都是“病从口入”,把住“病从口入”,就把住了食品安全关。认识到事的属性,就能掌握事的运行规律,犹如掌握游泳的技能,即使进入深水区,再不是摸着石头过河,而是凭着熟练的技能游着过河,深化机构改革同样如此道理,这才体现实事求是。事的属性决定机构改革的方向,应该具备的相应制度,为什么这样做,这样做会产生什么效能,在社会产生什么作用,从而可以避免不良的问题发生,也就是我们常说治国理政要有【治未病】的哲学理念。而不是等问题发生,即所谓的“职能缺位”,才成立机构,陷入“精减——膨胀——再精减——再膨胀”这个怪圈。机构的名称就是事的集合体,不同的事务有不同的属性,就决定了在社会上发挥不同的功能和作用,比如农业这类事其属性就是发展农业生产力,保持种植业、林业、畜牧业和渔业(农村经济与农业生产力是不同属性的两个概念,随着全面建成小康社会,城乡一元化,农村经济这个概念也随着消失)等产业符合国情,适宜当地区域协调、有序、均衡发展,所以成立农业机构发挥农业所具有的功能和作用,卫生医疗这类事的属性就是保障人们身体健康,为病人服务,所以成立医疗机构发挥医疗独有的功能和作用,还有教育、交通、安全、文化……等等。因此只要把事的属性界定好,就不会出现做事职责有交叉,职能也不重叠的现象。

  (二)机构要素要因地制宜

  多少年来我们一直是定职能、定机构、定人员(三定方案)的思维方式推进机构改革,上级机构有什么职能,下级机构也对应相应职能,这种改革有他积极一面,同时在实践中也暴露一些问题(市、县机构膨胀就是问题之一,比如有报道某某县行政工作机构达190个之多),这里就不多论述。下面本人换一思路,也就是说跳出职能为着问题转,机构为着职能转的思路,回归到职能为着机构转,机构设置围绕各地客观要素和民生之事转。所谓客观要素包括当地区域范围、地理特征、人口数量、经济状况、民族文化等等,通过这些要素和当地民生之事再统筹设计,实事求是地确定需要什么机构,从而避免不适合当地实际情况乱设机构,比如有的地方尽是山区、草原或者当地人口稀少就没有必要设置不符合当地实际的机构。

  (三)机构内人员结构要优化

  职能是否科学除了机构内含有事的属性外,还有人的因素。任何机构,没有人去执行,职能也就无法体现出来。同样一件事,不同的人发挥职能作用也有差异,因此机构内人员结构也很重要,人员结构要根据人的信仰、年龄、性别、专业知识等等因素进行优化组合,只有优化组合,才会有效发挥好职能,其社会效能才得到充分展现,否则眉毛胡子一把抓,政治觉悟不看,老中青不分,专业知识不讲,人的主观能动性难以发挥,并长期陷入内耗,效能低下的局面。比如,学农到法院、学法到医疗机构、学交通到安全监管部门……等等。

  实践是检验改革是否正确唯一手段,以上认识是本人多年来在实践观察中产生的,是否正确只有再经过实践检验,因此,只有选定一个市或县进行机构改革实践,着力推进机构与其职能有机统一,构建每个公务员的权力与义务、工作程序、得利多少、职位高低等等规则体系固定下来并严格执行。真正实现全心全意为人民服务、清正廉明、工作效率高、行政执行能力强,行政权力规范,部门配置合理有序、关系协调、职能科学,机构之间相互联系、相互制约,权责有机统一的效能治理体系。三、五年取得成功的实践经验后再向全国推广。

  作者:单双祥 工作单位:湖北省鄂州市动物卫生监督所

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