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必须彻底审查发改委!——一个滋生腐败的大本营

作者:邓聿文 发布时间:2014-10-11 22:08:59 来源:财经网 华商报 字体:   |    |  

                                          为什么需要改造发改委?

     

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       国家发改委最近又有两名司级官员被带走调查,截止目前,发改委系统共有17名官员被查,包括三名地方发改委主任,是这轮反腐败中落马官员最多的部委。但这决不会是终点。发改委系统之所以成为腐败重灾区,原因无他,盖因在政府部门中,这是一个位高权重的独特部门。

        发改委的独特性在于它是一个集规划、审批、管制和改革于一身的部门,名义上是国家的宏观调控部门,实际也行使着微观的管制职能。如果说,中国的市场经济还带有较浓厚的计划色彩,是一个不完善的市场经济的话,那么,最能体现这种计划性和管制特点的政府部门,就是发改委。

       从发改委的历史来看,它就是应计划而生的,其前身为国家计委,成立于1952年,第一任主任就是后来“高饶反党集团”的高岗,时任国家副主席兼计委主席,他所领导的计委有“经济内阁”之称,其权力直逼总理周恩来,大概除了国防外交不管外,什么都管,事实上架空了国务院。今天的国家发改委则是在2003年由原国务院体改办和国家经贸委部分职能并入而来,作为中国政府专司综合研究拟订经济和社会发展政策,进行总量平衡,指导总体经济体制改革的宏观调控部门。

       上述对国家发改委的简单回顾是想说明,它在中国政府各部门中是名副其实的超级部门。这从其职能设置和机构众多可见一斑。

        中国政府赋予发改委的职能多达15项,包括拟订并组织实施国民经济和社会发展战略、中长期规划和年度计划;拟订并组织实施价格政策;承担指导推进和综合协调经济体制改革的责任,研究经济体制改革和对外开放的重大问题,组织拟订综合性经济体制改革方案;承担规划重大建设项目和生产力布局的责任,拟订全社会固定资产投资总规模和投资结构的调控目标、政策及措施;负责社会发展与国民经济发展的政策衔接,组织拟订社会发展战略、总体规划和年度计划;组织拟订应对气候变化重大战略、规划和政策;起草国民经济和社会发展、经济体制改革和对外开放的有关法律法规草案,制定部门规章;承担国务院西部地区开发领导小组、国务院振兴东北地区等老工业基地领导小组、国家应对气候变化及节能减排工作领导小组的具体工作;以及承办国务院交办的其他事项。

        上述每一项职能都很重要,硬邦邦的,多数权力含金量都很高。

       从内部机构设置来看,大凡每个政府部门在发改委都设有相应的司局和办公部门与之对接,所以发改委也被称作“小国务院”,其价格司更有“天下第一司”之称,负责对包括电价、水价、药价等多种垄断商品及公共服务的价格,进行审核和监督,拟定重要价格收费政策。此次发改委被查处的官员中,价格司就占了5位,包括一位刚执掌的新司长,仅次于能源局的6位。

        权力滋生腐败,绝对权力绝对导致腐败。这话证之发改委是非常贴切的。由于发改委垄断了重大规划、投资、项目审批权和价格制定权,所以,那些手握上述大权的司长和处长们“经不起考验”,也很自然。据悉,发改委的司局级官员甚至处级官员到地方出差,至少都得副省长接待陪同,而在国家发改委的大楼,一般的副省级干部要见一个关键岗位的处长,都很困难,需要预约。在国家出台4万亿元刺激计划后,就传出发改委周边的宾馆都住满了地方来要项目的官员。

         以能源局和价格司为例,前者受查的 6名官员包括局长刘铁男在内,多数曾长期分管煤炭、电力等工作,要想一定规模的能源项目顺利上马,必须先巨额“打点”有关官员才能放行,数额多少决定项目的顺序;后者落马则出在药价和电价上,价格司曾对药品价格下达多次降价令,但药价却“愈降愈高”,根子就在于有腐败。价格司的5位落马官员,有三位直接或间接管过药价,包括刚提拔上位的司长。

        财新传媒日前刊发了一篇文章,让人们看到了对价格进行管制的极大危害。该文分析了价格司出台的药品顺价加价15%政策和零差率政策,指它们的本质就是让公开的价格竞争机制失灵,“谁药品价格高、回扣大,谁的药就卖得好”,从而迫使药品生产经营企业采用“高定价、大回扣”的竞争策略,都必须拜倒在药品价格制定者的脚下求他们定高价,以继续维护他们的利益体系。

        文章列举了这两项政策造成的15项滔天罪行,如让药价虚高几倍、十几倍甚至是几十倍,让老百姓付出沉重经济代价;倒逼药厂抬高药价,让政府药品集中招标采购成为一个罪恶的载体,重创政府公信力;医生收受药品回扣成为普遍现象,毁了一代医生,让白衣天使成为谋财害命的白眼狼;让过度用药泛滥成灾,每年致死人数是在医院死亡人数的四分之一;激化医患矛盾,暴力袭医案频发;医院的管理行为扭曲,医院成为祸害百姓的“狼窝”;政府的巨额投入打了水漂;大量安全有效的廉价药消失;伪新药盛行,每年两百亿的创新投入成为坑害老百姓的助推剂;官场腐败成风,重创政府公信力,等等,指斥其危害远超任何一次世界战争,价格司已沦为全球危害最大的“犯罪”机构,药品加价率政策是违背基本规律、逼良为娼的政策。虽然用语很激烈,但并非夸张。

      对于发改委的过大权力及由此产生的腐败,总理李克强早前表示要终结“制度性弊端”,进一步简政放权,深化行政审批制度改革。国务院也分7批取消和下放了632项行政审批事项。然而,这在多大程度上可解决由于部委手握审批权而导致的腐败问题,仍是问号。要比较彻底地消除审批腐败和价格腐败,最省事的办法就是取消发改委这一机构,此前很多学者如张维迎等都这样呼吁过,当然在可见之将来,没有这种可能性。因为要取消的话,在前两次机构调整中,发改委的权力就应该受到大幅削减,但实际上它还把原属于经贸委和体改办的权力收归己有,使职能更加膨胀。

        权是跟着事走的,要做的事越多,就越要赋予相应权力,否则就做不了。这里的深层原因有两个,一是计划思维的影响太深,总觉得国家的发展要有计划性,否则,经济运行和市场秩序就会出现混乱和无序;二是中国经济为政府主导型的经济,谁来主导?这就要设置一个机构,把政府的主导权交由它来行使。

       既然取消不了机构,就须真正简政放权,转变发改委的职能。一些权力该下放的下放,一些权力该转移的转移,但关键是要取消大部分非必要的、市场自己能够做好管好的审批权,只保留确实需要国家管理的权力,并且对于这部分保留下来的权力,其行使也要公开透明,接受社会监督。发改委则把重点放在对国家中长期发展的预测和研究上,并作为改革的执行机构,负责制定国家发展规划和对改革计划的督促落实。

         附:价格司都干了些什么?

       作为国务院最有权力的部委中最有权力的部门,价格司负责对包括电价、水价等在内的多种垄断商品和公共服务的价格进行审核和监管,组织拟订重要价格收费政策,制定或调整由中央政府管理的商品和服务价格及收费标准等,过去也对油价和药品医疗服务等进行管制。我们的衣食住行、照明吃药,价格是高是低、支出是多是少,全凭价格司做主。

       故而这些在民众眼中不过是“苍蝇”的落马官员们,却因为权力造就的巨大寻租空间,给社会带来了“老虎”的腐败效应。而他们的集体落马,再一次印证了油水多的地方最容易滑倒,权力太集中腐败也就越严重。

      但如果将价格司的腐败停留在权力过分集中的浅层反思,那么显然就低估了“天下第一司”的这个称号价值。比如因腐败被调查的价格司原司长曹长庆,在执掌价格司7年的时间里,直接参与并部分主导了近年来房价调控、油价调整、药价调整、阶梯电价等多项重大改革。但身为价格司司长,在价格改革启动或商品价格出现大幅波动时,曹长庆经常出面解读价格上涨,尽管这样的解读常遭遇各界质疑,但始终改变不了商品价格上涨的趋势。

       而从所主导的一些价格调整中抽象出来看,从来不懒政的价格司,对于那些影响大、市场大、有明确利益企业主体的领域,发改委调价是非常热心的,汽油柴油等油品每年都要调价多次,而多次为上涨。但在医药服务领域,价格司主导下廉价药品纷纷退市、新药定价节节攀高,结果是临床上药品迭代加速、药价越来越贵,民众医药负担也越来越大。

        这是一种与市场经济要求相反的逆淘汰规则。就拿药品来说,谁的药品价格高,谁给医院和医生的回扣就高,谁给各级官员的贿赂就高,谁的药品就拥有广泛市场,同时还能兼并那些因价格低而破产的药厂。

       进而由此可以延展到,百姓收入跑不赢不断上涨的物价,个中的缘由和罪责,价格司究竟需要承担怎样的责任?

       有人说,对于权力过大由此产生腐败的发改委,通过取消和下放行政审批事项来终结李克强总理所说的“制度性弊端”。但发改委下属的价格司腐败,显然需要更强硬和更完善的多项机制来规避。否则,像7月发改委200多名司处级干部参观监狱来警示腐败,不过是一些官员提前熟悉环境罢了。

本文作者邓聿文为资深媒体人。

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