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与抗疫同样紧迫的, 是遏制“形式主义”向全社会蔓延

作者:卢玮静 张欢欢 发布时间:2020-02-14 09:34:41 来源:文化纵横 字体:   |    |  

  【导读】近期,在防控新冠肺炎疫情的过程中,一些社会团体因官僚作风和形式主义遭到社会批评。为何本应与政府形成互补关系,承担事业性管理服务的社会组织,却染上了行政科层体制中常出现的形式主义弊病?本文指出,近年来官方大力推行政府购买社会组织服务,旨在借此引入市场竞争机制,以收优化政府职能、创新社会治理之效;但实践中,以项目制为典型的一些操作手法,却在无形中将形式主义的弊病反向嵌入到了社会组织和社会领域中。作者认为,要构建更加合理的政府购买社会服务模式,我们有必要共同思考:能否创造出枢纽性的中介环节,将支持型的契约合作思路引入其中,让政府购买社会服务朝着社会化、竞争性和结果导向的方向发展?文章原载《文化纵横》2019年10月刊,仅代表作者观点,特此编发,供诸君思考。 近年来,政府购买社会组织服务受到中央和地方各级政府的高度关注。十八届三中全会提出:

  【“推广政府购买服务,凡属事务性管理服务,原则上都要引入竞争机制,通过合同、委托等方式向社会购买。”】 2013年,国务院办公厅出台《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》。此后,相关部门陆续出台系列政策,地方政府也纷纷出台政府购买服务实施办法并开始大范围行动。

  政府购买服务的理论起源与现实模式均来自西方国家。按照新公共管理理论,政府与社会组织之间是契约关系。在这一过程中,政府以“购买”替代“制造”,将非政府的治理资源整合到公共服务提供中,有利于节约成本、提高效率、增加灵活性和增大供给能力。随着新公共管理运动的发展,政府购买服务作为民营化运动的一种重要方式,自20世纪70年代在英国兴起之后迅速扩展到世界各地。

  表面上看,推广政府购买社会组织服务,契合了国家行政职能转移、社会治理体制创新的改革目标。学界与实务界都希望借此在政府体制中引入市场竞争机制,改善政府职能,促进社会服务市场化及社会组织健康有序发展,最终实现社会服务提供的效率、效果和机制的整体提升。

  这一运动在我国兴起已逾五年,政府购买社会组织服务是否推动了上述目标的实现呢?

与抗疫同样紧迫的, 是遏制“形式主义”向全社会蔓延

  形式主义通过政府购买向社会延伸 政府购买社会组织服务的主要流程包括:项目征集或招标—评审筛选—社会组织执行项目——绩效评估。为充分发挥专业机构的作用,评估经常由第三方机构承担,且不局限于项目结果评估,而是将之延长至项目执行的各个环节。在实践过程中,我们发现,因为社会组织没有被政府作为平等合作伙伴、第三方机构专业能力不足等原因,不同层级的政府购买体系中极易出现各种“形式化”倾向。

  (一)项目活动化

  “项目制”是政府向社会组织购买服务的主要形式。项目,是围绕一个明确目标而展开的一系列独特、复杂并相互关联的活动;这些活动必须依据规范,在特定的时间、预算和资源的限定内完成。政府购买社会组织服务往往有两种方式:一种是委托订单式购买,即政府发布订单向社会组织招标;另一种是社会组织自主申请式购买。前者通常需求明确,项目执行过程较为简单,只要保证项目执行就可以实现项目效果。例如为独居老人提供照料服务的项目,社会组织只需按照约定时间和质量为服务对象提供服务即可。后者往往由社会组织自定,一般会更为复杂,对技术要求高。例如残疾人的社会融入项目,目前残疾人社会融入尚未形成固定模式,项目需要巧妙的设计及较高的专业技巧。

与抗疫同样紧迫的, 是遏制“形式主义”向全社会蔓延

  在我国政府购买服务的实践中,这两种购买都容易步入“项目活动化”的怪圈,其最典型的表现是—社会组织无法提出并执行真正解决社会问题的项目,而是被引导至追求活动人次和热闹形式的轨道上。

  首先,一些社会组织背离其核心业务,去做一些“迎合性”好、可测量性高的项目。比如Y组织成立近10年,积累了一套成年智力障碍者社区生活和职业康复的服务内容,试图从根本处解决成年智力障碍者独立生活的难题。但该组织为承接政府发布的“携手特奥、共享阳光”项目,却策划了一系列与自身核心工作内容无关的一般活动。当被问及为什么不以核心业务申报项目时,Y组织负责人表示:

  【“我们过去申报过,但没有批下来,后来我们研究了一下那些中标的项目,我们就按照那些项目设计了新项目。”】 其次,社会组织纯粹追求指标的完成。L机构接受基层政府委托,管理基层公共服务空间,项目的目标是丰富居民生活,提升居民的参与度。为了考核该项目的效果,势必要对服务人数、覆盖范围及活动次数提出要求。因此,该机构采取发放礼品等各种方式吸引社区居民,为完成各项指标疲于奔命。表面上看,该项目确实完成了既定目标,活动开展得热热闹闹,也有不少居民参加,项目通过了验收。但实际上,这些活动并未实现项目所设定和宣称的目标,而且其行为还破坏了社区的生态,给社区带来了负作用—此后其他社会组织进入该社区必须先发礼物,否则无法吸引居民参与其中。

  最后,一些抱着良好期望的社会组织,在考核指标的压力下,甚至开始“骚扰”服务群体,或者是不得不“造假”。J组织接受了政府委托为空巢老人群体提供心理关怀的项目,但在项目制的管理逻辑下,如何衡量这种服务的数量与质量却存在难题。为了实现公平性和全覆盖,相关部门希望J组织能够服务本区所有相关群体(约3000人),于是设立了年服务数量必须达到500人次的指标。但实际上,J组织在联系目标受众时,却发现其中大部分人不需要甚至拒绝心理支持。于是这个数字指标就成为J组织沉重的“负担”,他们因此不得不去“骚扰”目标群体;最后,为了达标,他们也只能进行个案造假。

  在追求数量上高产出的项目制框架内,相关方会无形地推崇活动化、受益人多的项目。事实上,政府和社会组织都能发现,看似热闹的活动并不能实现他们最初追求的目标,但沿着财政资金规范使用的轨道,他们仍然不得不选择那些容易“计量”的活动。

  (二)社会组织行政化

  与项目活动化相对应的是,社会组织不知不觉地演化为行政化特征明显的准事业单位。在购买社会组织服务过程中,政府并未视社会组织为合作方,而是把它们当成是下属事业单位管理,让其事无巨细地提供材料。长此以往,疲于准备甚至“制造”各种材料的社会组织,将逐渐丧失活力与改善社会问题的初心。

  在资金使用上,和在市场上购买服务不同的是,政府购买社会组织服务往往有详细的资金使用规范。在项目执行过程中,也要求承接机构详细、高频次地反馈与定期汇报;在结项时还要接受评估及审计。社会组织为了应对如此复杂的检查,必须要有专人负责整理材料。“整理材料”也成了项目的重要任务。

  于是,在政府购买服务中,出现了许多过去事业单位类似的做法:社会组织对上负责,多请示多汇报;大量的精力在完成材料,而真正的服务效果可能被忽略;追求政府对项目的满意度,而不是受益对象的真正感受;项目团队忙于完成项目书上的各项“规定动作”。政府购买就像一个巨大的光源,它通过资源的吸引,让这些组织自我改造,最终逐渐步入准事业单位的轨道。

与抗疫同样紧迫的, 是遏制“形式主义”向全社会蔓延

  从2016年财政部联合民政部发布的《关于通过政府购买服务支持社会组织培育发展的指导意见》中可以看到,政府购买社会组织服务是有支持社会组织发展的意图的。在理想的社会化竞争状态下,社会组织确实有可能通过良性的优胜劣汰,实现健康有序发展。发起背景与业务主管部门相关的社会组织,可能会走上一条逐渐脱离关联、越来越独立自主运作的轨道,其联系可能更类似于业务指导或兜底性监管。而发起力量原先来自社会的组织,一旦有合适的机会,也能够通过专业服务逐渐获得认可,从而脱颖而出。

  但是,由于上述形式化问题的发酵,实践中却出现了劣币驱逐良币的现象。在现有的政府购买社会组织服务体系下,出现了一批完全依托政府资源的社会组织,并且在其中获得了“市场竞争力”,结果排斥了那些真正能够解决社会问题的组织,破坏了这一领域的生态和良性发展。

  (三)评估权力化

  在政府购买社会组织服务过程中,通常引入第三方机构对项目进行管理与评估。理想情况下,第三方运作的模式有利于让政府购买社会组织服务的过程更为公开、公平、公正、高效,也有利于政府简政放权、转移职能。但值得注意的是,并非有了所谓“第三方”的形式,就能自动实现预期效果;有时可能适得其反——因为不同第三方的运作效果截然不同(比如控制型第三方和支持型第三方)。如果第三方本身不够专业或者无法独立“发声”,便会成为政府的附庸,甚至比政府更加形式主义。

  例如,某第三方机构将自己定位为管理政府购买项目的代理人,主要工作是对政府负责,采用的是自上而下管控的方式。具体表现为:(1)管控者角色远大于支持者角色,第三方运作简化为第三方管控,集中关注项目在规范性上的问题,对机构的支持不足,如在项目中要求执行机构每天上报工作计划和总结;(2)在姿态上,将自己看作是“高人一等”的管控者,较少主动了解社会组织需求和困难,沟通主要以通知和报表为主;(3)没有承担起第三方的专业责任,不能做到独立发挥作用,仍然需要政府来分析和研判。

  (四)小结

  政府购买服务,实际上是政府与社会组织之间相互影响的过程。在近年来我国的相关实践中,政府通过购买服务向社会组织施加了巨大影响,出现了科层官僚结构中的形式主义向社会组织延伸的现象:

  1.在一定情况下,政府购买容易使政府与社会组织之间,在原来业务主管或登记管理关系上,叠加以项目制为载体的资助关系。该情境下,政府和社会组织之间既不是上下级,也不是一般的契约关系。政府以资金为手段,自觉或不自觉地强化了对社会组织的引导和控制,社会组织于是朝着“准事业单位”的方向发展。简而言之,政府购买在一定程度上有可能加大政府对社会组织进行“管控”的风险,进入行政吸纳社会的轨道上。

  2.这种“吸纳”一定程度上是借助于资源依赖形成的。在现有的资源格局下,由于政府资源在规模和合法性上具有绝对优势,社会组织想要争取更多的资源,便会不断迎合政府的种种要求,甚至会主动强化与政府的依附关系。如迎合政府资金的偏好来设计项目,无条件承诺各种不合理要求。

  3.资源在购买过程中叠加上政府权力,使得资源方和被资助方之间容易形成一种非对称的依赖关系。资源和传统的政府权力在此相互强化:资源的引入进一步加大了政府对社会组织的内部治理和业务开展事无巨细的把控;政府的权力也加大了政府作为资源发包方对委托方的绝对控制。

  形式主义的根源 (一)强大的政府体系 VS. 弱小的社会组织

  与政府购买社会服务相关的理论——无论是委托代理论还是管家理论——都是在西方社会现实和话语体系之下形成的。在西方,国家一定程度上属于社会的一部分,宗教、市场和社会组织都有着长久的历史和相对完整且成熟的体系。西方学者之所以将研究聚焦在购买服务过程中是否存在竞争机制和合同管理能力,是因为西方国家的政府购买服务是建立在成熟和发达社会组织基础之上的。许多西方国家有足够数量的社会组织可以提供服务,市场化体系已经基本成熟。同时,政府与社会组织之间的关系相对平等和独立,而且政府购买服务的历史较为悠久,制度也相对完善。因此在这个过程中,只需重点思考如何让政府做好一个精明又受欢迎的甲方即可。

  但在中国的社会现实中,如果仅从契约视角理解政府购买中的政社关系,会导致过分关注显性的正式合同而忽视了隐性的非正式合同,忽略了政府借助合同提供公共服务时还要考虑的政治、文化和制度因素,进而低估了行政机构塑造自身与社会关系的能力,因而也很难完整地理解公共服务合作供给过程中偏离市场模式的种种现象。

  改革开放之后,社会有了自由活动的空间和自由流动的社会资源,中国的社会组织迅速发展起来。但整体而言,我国社会组织的发展仍处于初级阶段。因此,我国应当建立起不同于西方的政府购买模式。在购买社会服务的实践中,政府不仅需要追求服务质量,还应尽力扶持和培育社会组织。也就是说,中国的政府购买社会组织服务应当追求的目标,除了提高公共服务供给的效率,还应包括横向上的社会体制改革和纵向上的社会孵化发育,这样才能有助于实现社会治理体制创新。

  (二)形式化绩效评估 VS. 多元化公共服务

  社会组织和市场的发育,固然可以减缓形式主义向社会渗透的程度和速度。但即便社会组织足够发达,现有的政府购买管理体制本身难道就没有问题了吗?是否需要从更为根本的角度来反思现有项目制思路下的政府绩效评估体系?

  目前我国对公共服务进行质量管理采用的是ISO9000 系列质量管理体系,这与国际上的整体发展趋势相一致。2013年及之前,各地政府体系内已经涌现出了数以百计的绩效评估“模式”。在这些绩效评估模式下,一个很重要的内容便是将公共服务的质量评价进行标准化和量化。

  我国政府购买社会组织服务的绩效评估方式,最初借鉴自政府和市场合作工程的项目管理实践。工程类项目一般要求精准且资金体量庞大。和工程类项目不同的是,公共服务面对的是不同的社会群体,关注的是人与人的接触界面,更加多元且微小。因此,工程项目中的许多制式的要求,在公共服务领域就会显得格格不入。

  如果追溯“公共服务”这个词的意义,就会发现其本身的特征和属性也很难像私人服务一样,形成明确且绝对精准量化的契约关系。因为公共服务往往会涉及激活受益对象和改变社区结构等更具社会性和复杂性的工作。

  政府当然可以通过购买服务,把市场化的因素引入公共服务,或者把公共服务资源嫁接到市场体系中,提高公共服务的效率。但公共服务之所以是“公共”的,就是因为其部分内容很难用完全市场化的方式去衡量。这一方面根源于制定测量公共服务指标本身的难度;另一方面也在于即使有明确的评估指标,测量起来仍然有困难。当存在这些结果测量上的难度时,监管机构就会在过程环节投入过多的力量,社会组织也会因此承担过高的监管压力。

  在这样的趋势下,项目考评往往要求社会组织在公共服务过程中的每个环节都应有迹可循,痕迹主义也日渐渗透到社会组织以及公共服务项目中。实际上,只有部分公共服务可以量化和流程化,但现有的绩效评估却是“一刀切”。两者相遇必然会产生冲突,最终的结果往往是倒逼社会组织走向行政化和形式化。考评方式只将形式上的动作、痕迹、规范作为标准,社会组织必然会失去对公共服务实质的把握,进而带来一系列负面影响:有形式无结果;作假作秀大行其道;社会组织的核心服务专业能力被忽视,管控体系占据主导,工作队伍的内在动机为负值;服务提供者回应和满足社会需求的灵活性被忽视,社会需求难以满足。

  (三)监管还是评估:形式化问责机制

  除了形式化、流程化、痕迹主义这些具体问题,我们还应进一步在整体上反思目前我国政府购买服务的管理方式是何属性:是监管还是评估?是“购买交易”还是“下属考核”?

  答案很可能是:在现有监管体系下,社会组织并非政府的合作伙伴,而是其下属部门。这体现在如下三个方面:

  第一,在现有体系中,往往不允许出现一个“坏”的项目,所以政府购买的项目基本都能成功结项。即使无法顺利运作的项目,相关政府部门也会尽可能让其能够达标,否则违约资金的返还等后果,会让政府部门遭遇繁琐的程序乃至工作绩效方面的追责。同样,政府购买社会组织服务,通常不能出现“利润”或者资金剩余。每一笔资金都应严格按照预算专款专用,甚至要经过事无巨细的审计。但真正的交易行为应是结果导向而不是过程导向的,只要结果达到质量要求,其实没有太大必要关注过程中详尽的资金使用情况。

  第二,多做多错的责任机制导致了许多“不作为现象”。社会组织往往需要严格按照项目计划书行动,结果可能无力回应过程中发现的许多实际需要。在政府购买的框架之下,一些有心更有作为的社会组织也不得不更加谨慎,防范风险。例如,H机构承接了有关帮助心智障碍家庭的项目,在项目框架内,他们努力调动起这些家庭中家长的内在积极性和行动力。在项目实施过程中,家长们提出通过自费方式组织家庭到外省出行活动的想法,该延伸活动其实能很好地夯实项目成效,但政府部门听闻后却以安全风险为由制止了这一行动。

  第三,这种“对上不对下”的任务制思维,使社会组织丧失了自身自下而上的内在活力。社会组织关注的是离结项还需要多少“规定动作”,而且整个考核机制也是监督规定动作是否到位、行动是否合规,脱离了对项目的真实社会成效的认定。

  政府与社会的交叉嵌入 政府购买社会服务的理想图景,是将市场体制嵌入政府体制之中,以期松动僵硬且形式化的官僚体制,让政府重新焕发行动活力。但实际上,市场机制与政府体制的相遇,并不意味着这种嵌入必然会自动实现。在很多情况下,反而有可能是官僚体制的行事逻辑渗透进了社会组织,形式主义进而也会延伸到社会领域。以交叉嵌入的视角,观察在政府购买社会服务过程中产生的相互渗透,可能才是更符合中国实际的做法。

  在中国,若没有意识到上述风险,往往容易形成政府通过政府购买吸纳社会的局面。造成这一局面的根源在于当前中国的社会力量在整体发育和资源上都还很薄弱,而中国政府却同时具备行政权力和资源优势。这种结构性特征,自然会使双方形成一种不平等的关系。

  但这并不意味着我们只能回到政府提供公共服务,不再走政府购买社会服务的道路。从社会发展的进程来看,当前我国正处于国家与社会转型过程中必然会出现的周期性阵痛期。我们必须直面转型过程中的真实问题。在当前的局面下,政府和社会组织内的行动者应该共同思考:能否创造出枢纽性的中介环节,将支持型的契约合作思路引入其中,让政府购买社会服务朝着社会化、竞争性和结果导向的方向发展。

  【卢玮静,中国矿业大学(北京)文法学院;张欢欢,北京师范大学社会发展与公共政策学院,本文原载《文化纵横》2019年10月刊,原题为《形式主义向社会延伸》,篇幅所限,内容有所编删。

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