苑鹏：农民合作社的未来：不让一个人掉队

苑鹏

　　中国社会科学院农村发展研究所研究员，国务院特殊津贴专家，兼任中华全国供销合作总社第六届监事会专家监事。长期从事农村合作经济组织研究。曾任全国人大农委《农民专业合作社法》起草与修订组专家成员，国务院法制办《供销合作社条例》起草小组专家成员。

农民合作社的未来：不让一个人掉队

1

合作社具有经济、社会双重属性

　　合作社这种经济形态大家或多或少都熟悉，但你们知道合作社还有自己的节日吗？1992年，在国际合作社联盟与促进和推动合作社委员会的共同游说努力下，联合国大会于12月16日通过第47/90号决议，宣布1995年7月的第一个星期六为联合国国际合作社日(International Day of Cooperatives) ，并决定考虑将来每年都将此日定为联合国国际合作社日。每一年的国际合作社日都有自己的主题，来反应合作社不同层面的社会属性。2018年的主题是“合作实现可持续社会”，而2017年的主题是“不让一个人掉队”。

苑鹏在“2019农友大会”上为近200位与会者讲解合作社的相关政策和未来发展方向。摄影 | 王树远

　　从定义上讲，合作社是以人为本的企业，由成员拥有、控制和分享，成员人人平等，实现共同的经济社会文化需求。农业合作社是以小农/生产者为成员，并为其服务的组织。关于这一点，毛泽东主席1943年在延安的时候就讲过：“合作社性质就是为群众服务，把群众的利益放在第一位。”他特别强调，这是“共产党与国民党的根本区别，也是共产党革命的出发点和归宿“。刚才有听众问乡村振兴和小农的关系，乡村振兴恰恰要关注小农的命运，因为这是共产党的使命和宗旨所决定的。

　　2017年19大报告里专门提到：“实现小农户和现代农业发展有机衔接”。这是从我国大国小农的基本国情出发作出的顶层设计。在我们国家，小农户生产是农业生产的基本面，我们要有历史的耐心，通过完善社会化服务，加速新型农业经营主体的培育，把小农户引导到现代农业的发展轨道上来。

　　根据农业农村部的最新统计数据和农业“三普”的数据，我国虽然现在土地流转率已经达到35%，但是达到规模化的耕地面积只有28.6%，不到30%；85%以上的农户是经营十亩地以下的耕地。在这样的基本现实条件下，没有小农户参与的现代农业，将是一个瘸腿的现代农业，也是一个不成功的现代农业。

我国目前耕地和农户的基本情况。图片 | 苑鹏

　　下图是我们在重庆某村庄做调研时的情形。那是一次临时拜访，没有任何预先通知，但当地村民非常欢迎我们，跟我们交流了很长时间。最右边的女性曾是个美容师，她回家创办了一个合作社。她自己的业务其实是卖花生，但是她为村民提供水稻社会化服务（编者注：针对水稻生产的各个环节，如整地、育秧、插秧、用水、病虫害防治、收获等，提供相对专业化和市场化的服务。），如此可获得一亩地90块钱的政府补贴。她把这些钱全补贴给了村民，对农民的作业收费标准每亩减少90元，赢得了当地农民的欢迎和认可。农民做为交换，就把地里产的花生提供她。放在从前，她可能要和其他经纪人竞争花生来源，但现在因为她给农民提供服务，农民信任她了，就把自己的花生主动交给她。所以这个是中国很特殊的一种合作社的形式。

苑鹏（左二）在重庆村庄做合作社调研。图片 | 作者提供

　　合作社和小农户可以说是一个硬币的两面。只要有家庭经营存在，只要有小型生产者存在，就会有一家一户办不了、办不好、办了不合算的事情，那么大家就需要联合起来。这种联合可以是通过外边龙头企业带头联合，也可以是大户去创办一个私人企业，然后来收农民的产品。但是国家最鼓励的还是农民自己的组织，因为它最代表广大小农户的利益，为广大小农户谋利益，通过发展合作社，弱势小农户联合起来，大家有福同享、有难同当，以集体行动的方式参与市场竞争，参与现代农业发展，所以大家要充分认识政府高度重视合作社发展的意义。

2

国家政策层面对合作社的支持

　　我们来看看党中央、国务院是如何高度重视并支持农民合作社事业发展的：

　　16个“1号文件”

　　连续16个中央“1号文件”都对合作社的发展提出了明确要求。

　　十七届三中全会

　　党的十七届三中全会提出，按照服务农民、进退自由、权利平等、管理民主的要求，扶持农民专业合作社加快发展，使之成为引领农民参与国内外市场竞争的现代农业经营组织。

　　十八届三中全会

　　十八届三中全会提出了“三允许”，鼓励农村发展合作经济，扶持发展规模化、专业化、现代化经营，允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社，允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护，允许合作社开展信用合作。

　　十九大报告

　　十九大报告没有提“合作社”这三字，提的是“培育新型经营主体”。这实际上包括家庭农场，也包括合作社，所以说，这并不像当时有些人担心的那样，中央是不是政策变了，不讲合作社了，不扶持合作社了，是不是只扶持家庭农场了，不是这样子的。

　　十九届三中全会

　　十九届三中全会提出，要发展多种形式适度规模经营，培育新型农业经营主体，健全农业社会化服务体系，实现小农户和现代农业发展有机衔接。也就是说不论是政府扶持龙头企业也好，家庭农场也好，还是合作社也好，扶持新型经营主体都有一个重要的目标，即提供农业的社会化服务，能够把小农户带动起来，加速小农户向现代小农户的转型，让小农户能够在现代化的进程中受益，分享现代化的成果。

　　习总书记在黑龙江视察的时候说过，“农民农业合作社是发展方向，有助于农业现代化，路子走得稳，步子迈得开”。到江苏调研时，他又讲“农村合作社就是新时期推动现代农业发展、适应市场经济和规模经济的一种组织形式”。这其实是把合作社的意义给点透了。现在深化农业供给侧结构性改革，农业发展强调质量兴农、绿色兴农，一家一户再大的规模也就几十亩地、几百亩地，可以开拓的市场是非常有限的。因此需要规模化引导，在种好自己一亩三分地的基础上，把从事同样生产的农户带动起来，一起做标准化生产，参与品牌化建设，最终通过合作社这样的组织载体实现规模经济，才能够在个人赚到更多的钱的同时，带动农民共同来致富。

3

乡村振兴：合作社大有可为

　　组织振兴在“乡村振兴”战略中是很重要的一点。无论是产业兴旺、生态宜居、治理有效，还是说农民生活富裕，都需要有个载体来实现，这就是组织振兴。总书记特别强调要“发展农民合作经济组织”。最近一次中央政治局的集体学习会上他特别强调要“突出抓好农民合作社和家庭农场两类农业经营主体发展，赋予双层经营体制新的内涵，不断提高农业经营效率”。所以，关于小农户，最大的政策就是要巩固和完善家庭承包经营责任制。

 　　我国40年改革开放最大的政策就是坚持家庭经营作为基础地位。如今家庭经营目前存在的难以进行规模化生产的问题，这可以通过双层经营来解决。“双层经营”原来强调的是村集体统一经营，但是后来我们发现，百分之八九十的村集体做不了专业化、统一的社会化服务。针对此，十八届三中全会的文件提出构建新型经营体系，向着多形式多元化的方向发展。也就是说，无论龙头企业、家庭农场、合作社，或农业社会化的其他服务组织，只要你能给农户提供统一的生产经营服务，而不是强迫取代农户，就都是受欢迎的。

　　按照农业农村部的最新统计，我国龙头企业的数量是14万，14万如何带动2.2亿的小农户？更何况2.2亿的农户当中相当多的农户还是老年人，他们还有一定的劳动能力，但是在劳动力市场上被排除在外，不种地你让他干什么？所以大家对于小农户政策的利好一面一定要有信心。小农户最大的政策就是要实现以小农户经营为主体的农业现代化道路，而不是说要把农民赶出去，让农民成为农业工人。这是中国的国情所决定的。那么将来实践中怎么去发展合作社？在乡村振兴的战略规划当中提到两点，一个是可以作为农业培训的载体，另外一个、也是核心点是提升农民专业合作社的规范化水平，鼓励发展农民合作社联合社，而且特别提到了要完善紧密型的利益连接机制——让合作社的领办人、龙头企业、家庭农场和小农户结成利益共同体，而不是简单的买卖关系。政府扶持龙头企业的前提之一是龙头企业真正带动了多少农户，有多少农户通过“公司+农户”这样的形式提升了收益；而不是说龙头企业经营规模有多大，产值有多大，资产规模有多大——这些跟农民可能有关系，也可能没关系。

　　《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》中关于完善紧密型利益联结机制的关键建议：

　　提高农民参与度。鼓励农民以土地、林权、资金、劳动、技术、产品为纽带，开展多种形式的合作与联合。

　　创新收益分享模式。加快推广“订单收购+分红”、“土地流转+优先雇用+社会保障”、“农民入股+保底收益+按股分红”，让农户分享加工、销售环节收益。

　　鼓励行业协会或龙头企业与合作社、家庭农场、普通农户等组织共同营销，开展农产品销售推介和品牌运作，让农户更多分享产业链增值收益。

　　鼓励农业产业化龙头企业通过设立风险资金、为农户提供信贷担保、领办或参办农民合作组织等多种形式，与农民建立稳定的订单和契约关系。完善涉农股份合作制企业利润分配机制，明确资本参与利润分配比例上限。

4

2019年的重大挑战：规范化建设与村组织革新

　　按照农业农村部部长韩长赋的介绍，2019年的“1号文件”，将聚焦于四项改革任务。第一是要在2019年底基本完成农村集体资产清产核资；第二是扎实做好农村承包地确权登记颁证收尾工作。第三，要稳慎推进农村宅基地改革；第四培育各类新型经营主体。其中第四项和我们的合作社密切相关。这里还提到要培育一批规模适度、生产集约、管理先进、效益明显的家庭农场。促进合作社规范提升，集中清理“空壳合作社”。促进新型农业经营主体与小农户协同发展。

　　新修订的《中国共产党农村基层组织工作条例》中有一个规定，大家要特别关注：“体制机制上，村党组织书记应当通过法定程序担任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人，村“两委”班子成员应当交叉任职，村务监督委员会主任一般由党员担任，可以由非村民委员会成员的村党组织班子成员兼任。”这一点对于乡村治理大局而言非常重要。乡村振兴战略规划这次提出了22个指标，其中之一是到2022年，村书记和村委会主任这两个职位由一个人一肩挑的组织制度，要覆盖50%的村子。这次农村党组织基层工作条例又提出来要“两委”班子还要担任合作经济组织的负责人。它将对我们发展合作社产生较大影响。

　　我们在基层调查时发现，合作社发展与村集体经济发展可以互促共进，也存在互竞关系，如在财政补贴资源有限的情况下，一些地方政府部门不成文规定是，补贴尽量覆盖更多的村庄。一个村中，一旦有合作社拿到了政府项目资源，村两委可能就拿不到了。我们曾听到当地村书记跟我们抱怨，说他们的合作社申请到项目了，领导都来看合作社，没人到我村部来了，所以这会是一个问题。毕竟合作社是农民自我的服务的民间组织，和正规组织机构是不同的。但是这一次组织条例里强调两委要担任合作经济组织的负责人，那么原来NGO组织发展合作社时会有一些原则，比如不要担任具体村干部领导的人当合作社社长，只要普通农民。那么这种做法后面可能就行不通了。

　　所以说，我们是在一个新的环境下来推进自己的事业，一定要把政策和法律法规的相关变化搞清楚，同时一定要和村两委搞好关系，不能再持着“井水不犯河水”的原则来开展工作。现在要在我党的统一领导下，通过合作社的发展带动小农户为村里争光，而不是说变成一个竞争关系。把这个蛋糕做大了，大家共同受益，这样的话就形成一种良性互动。

　　新政策提出“规范化发展”，也是为了有效应对现实的严峻挑战。目前，我国合作社总量太大，有效运行的比例低，且呈现“小、弱、散”的特点。我曾在荷兰待过半年，他们国家整个花卉合作社实际上就两家。当然荷兰的农民少，但一个合作社也有几万人。而我们的合作社呢？每个合作社50人（户）。截至2018年9月底，全国依法登记的农民专业合作社达到213.8万家，现在的话怎么也该突破220万家了。几乎一个村就有3、4家合作社。庞大的数量下，大多数的经营情况都不佳。而且还有大量合作社处于空壳休眠挂牌的状态，党中央对此高度重视，提出清理空壳社。农业农村部也一直致力于促进合作社健康发展，一直在提促进合作社规范化发展。2015年以来加大了这方面的步伐。

5

应对新形势，我们该如何继续建设合作社？

　　国内的合作社相关实践很多，但真正由农民自主运营、为农民服务的案例比较有限。社会组织“广东绿耕社会工作发展中心”在过去近10年间在广东从化比较偏远的良口镇长流村开展农村社会工作服务，帮助扶持了好几个村民自组织，既丰富了当地生计，又加强了城乡互动，带动整村发展。这为未来推动区域性的合作奠定了坚实基础。图为从化地区的原乡梅好蔬果合作社，主要从事青梅产品的加工和销售。图片 | 绿耕

　　总得来讲，我认为现在需要“提质”而不是“增量”了。合作社“提质”的核心关键，是要以解决问题为导向，做规范化的建设——我们要把它上升到一个生死存亡的战略高度。农业农村部已经针对合作社采取行动，现在8省30个试点县开展“清理整顿一批，规范提升一批，提升壮大一批”。而且这是动态的，不是说评上了国家示范社、省级示范社等就可以一劳永逸了，如果以后运行中达不到要求，就需要退出。最近我看到最新的陕西省示范社名录，200多家省级示范社，退出去了40多家，约占20%。

　　那么具体如何做规范化建设？关键就是要将《中华人民共和国农民专业合作社法》中规定的农民专业合作社基本原则（后面简称为“合作社基本原则”）内化于行动中，遵守“原则”与合作社可持续发展相互促进。合作社基本原则是试金石，决定了合作社和其他非合作社组织的最大不同。这里讲的基本原则一共有五条，是根据国际合作社联盟的七项原则转化的：

　　（一）成员以农民为主体；

　　（二）以服务成员为宗旨，谋求全体成员的共同利益；——与大户、企业的关系

　　（三）入社自愿、退社自由——退出权

　　（四）成员地位平等，实行民主管理

　　（五）盈余主要按照成员与农民专业合作社的交易量（额）比例返还。

　　这5项原则里核心有三点。

　　一是入社自愿、退社自由。这其实是给农民一个用脚投票的权利，组织负责人要通过法定程序来选举。如果选出来不能为农民服务，农民会退出，合作社也会发展不下去。

　　二是成员地位平等，实行民主管理。这是保护小农户最好的决策方案。合作社不论成员年龄性别和拥有的资本多少，在决策中一人一票，人人平等。那么或许合作社领办人觉得不公平：我承担这么多风险，贡献这么大，凭什么也和大家一样只有一票决策权？这样的抱怨也不无道理，所以合作社也在改进，有20%的附加表决权。可以按照章程规定，分配到为合作社贡献大、承担风险大的成员。

　　第三是赚的钱不能按股金来分红，要按和农户的交易量比例返还——目前这个比例数字是60%。为什么要这样设计？因为合作社是弱势群体组织，是为生产者成员服务的，不是为投资者股东服务的。按照我国《民法总则》规定，农村集体经济组织法人、城镇农村的合作经济组织法人、基层群众性自治组织法人，为特别法人，享受特别的税收优惠政策。因此，你不能干着私人企业的事儿，还要拿着合作社的优惠。

　　大家可能会觉得，合作社的模式这么落后——一人一票，按交易额返还——这种事谁愿意干呢？的确，合作社和公司比是“落后”，它的自愿原则会导致经营不稳定，民主原则可能会对贡献大的人激励不足，按交易额分配原则又使得资本短缺。合作社和公司最大的不同，就是它只能满足成员的需要，围绕着成员的需求帮成员卖产品，买农资。今年苹果市场不好了，水果经销商可以转销其他卖得好的商品；但合作社就只能卖苹果，只能为农民服务，所以经营半径受到很大影响。

　　但是，做为一种能够在世界上存活了180余年的组织，它自身也在不断地改进，不断地完善制度。比方说，在一个生产周期内“自愿原则”就失灵，必须要把这个生产周期做完，订单完成了以后你再退出。再比方说民主管理原则，也要给承担责任大的能人大户更多的激励。还有按交易额分配原则，如果成员股东把钱投到合作社里，要考虑到资本的机会成本，通常要让他拿到跟民间贷款差不多的利率，当然绝不可以完全按股金分红，那就变成投资者所有的营利企业了。

最早发起罗虚代尔合作社的13名工人。

　　世界上第一个成功的合作社——罗虚代尔公平先锋社（the Rochdale Equitable Pioneers Society）诞生于1844年的英国罗虚代尔镇。这里位于兰克夏和约克夏的边缘地带，距离重要的工业城市曼彻斯特约40公里，是英国的纺织工业中心地区。在科学社会主义还没有诞生的年代，罗虚代尔镇的工人为了摆脱工厂主和商业资本家的双重盘剥，决定利用工人自己的力量组织消费合作社，并提出一套成立合作社的原则——这被后世称为“罗虚代尔原则”。罗虚代尔公平先锋社抛弃了空想社会主义者把合作社作为社会改革工具的幻想，使合作社从理想主义转向实用主义，并逐步使之成为西方国家合作社运动的主流。

6

核心关键：能不能和农民结为利益共同体

　　在现在新的形势下，如何实现合作社健康可持续发展？如何做好有机农业？那么首先就是要记住，合作社的口号是我为人人，人人为我。要先付出再得到回报，先舍后得。先考虑别人，再回报自己。办合作社是个非常难的事情。如果说你把社员群体作为赚钱对象，那就办不好。如果你通过带着大家得到他们自己单干得不到的利益，你一定就会办好了。合作社靠的是规模，成员规模越大，那么你赚的就越多，因为你服务的人多，可以实现规模经营，降低成本，那么这样的话，你服务的收入也提高了。

　　另外需要铭记的是，所谓“规范化”的核心就是说要使领办人和农民结成利益共同体，这是最关键的。其实现在我看到的很多合作社，都是一个精英个体的或几个人领办人的合伙企业，组织实际上和农民是一个买卖关系。真正的合作社要成为一个利益共同体。合作社的理事长是社员利益的忠实代表，是社员选出来、代表社员的利益来进行决策的，这也是个没有报酬的职位。同时在我们国家，绝大多数理事长也是合作社的职业经理，其实是给社员打工。那么你该得的报酬可以事先商议好，这是你为大家服务的成本。而合作社最终赚的钱要大家来分，至少60%按照与成员的交易额比例返还；或者说和合作社约定好，实行大包干，完成了任务给你多少的奖励金，但是到了最后的盈余分配，一定是把60%返还给农民。这本账必须做好。

　　我发现很多合作社在这方面没做账，经营的费用是要包括个人的人力资本投入的。按照农业农村部关于农民专业合作社的财务管理有关规定，经营管理人员的收入包括基本工资、福利、津贴和奖金，如果这笔账没算好，你经理人一年就拿个三四千块钱的生活费，剩下的全按股份分红，这个其实不合理。而且会夸大了合作社的盈余水平和分红的比例。

　　因此，未来发展合作社最核心的就是领办人能不能和农民结为利益共同体。结成了就会发展壮大；如果结不成，是做不大的，甚至会变味。